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学术沙龙
河长制法律化的关键内容与实施路径

来源:水利部发展研究中心

Part问题的提出

河长制最早于2007年在太湖流域实施,取得显著效果后,许多地方纷纷效仿太湖经验,进行河长制的探索实践。201612月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》(以下简称《河长制意见》),明确提出在全国江河湖泊全面推行河长制的任务。20181月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》(以下简称《湖长制意见》),明确提出了河长制模式要在全国的湖泊中推广。2018717日,在北京市举行的全面建立河长制新闻发布会上,水利部部长鄂竟平表示,截至20186月底,全国31个省份已全面建立河长制,共明确省、市、县、乡四级河长30多万名,另有29个省份设立村级河长76万多名;2019124日,水利部召开全面建立湖长制新闻通气会上水利部副部长魏山忠表示,已在全国1.4万个湖泊(含人工湖泊)设立省、市、县、乡四级湖长2.4万名,其中,85名省级领导担任最高层级湖长,此外,还设立村级湖长3.3万名。

从政府治理的有效性角度来看,河长制之所以能解决我国此前多次机构改革都无法解决的治水问题,主要原因:一是水环境问题或治水问题涉及综合性职能,仅仅靠职能单一的水利部门或环保部门难以解决,甚至仅靠大部制改革也难以有效解决。实行河长制的本质是让地方党政领导对河湖管理负责,形成河湖管理保护的合力。二是河长制由党政领导个人担任河长符合中国行政体制中属地管理、党政抓总、纵向约束较强的特点。但河长制目前还主要是一种行政治理。只有从行政治理方式上升为法律治理,才能变成长效性的制度。

党的十九大报告提出“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”。而水环境与水资源保护是生态文明建设的核心内容之一。在党的十九大将生态文明提到前所未有的高度的背景下,对河长制法律化的重要性、关键内容、实施路径进行研究,具有非常重要的现实意义。

Part河长制法律化的重要性

(一)河长制法律化是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求

根据《河长制意见》,河长制的基本内涵是由各级党政负责人担任河长,建立省、市、县、乡四级河长体系。《湖长制意见》延续了这一思路。从河长制的实质及有效性角度,河长制是将我国中央与地方关系以及行政体系运作中约束性最强的方式,即对各级地方党政负责人的约束与激励机制,创造性地运用到河湖管理保护中。当前实施的河长制主要是一种行政治理,其实施效果主要取决于广泛的行政动员、严格的行政督促和考核以及各级河长的行政自觉等。按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,需要将河长制的体制机制制度通过法律的形式固定下来,使河长制转化为一项法律性制度,进而由行政治理上升为法律治理,避免因形势变动、政策变动、人员变动等因素而影响河长制的实施效果。

(二)河长制法律化是确保其长效规范运行的重要保障

河长制的推行,工作内容广泛,涉及主体众多,法律关系复杂。从工作内容看,涉及河湖管理和保护的方方面面,包括水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等。从主体看,涉及河长含湖长,下同、河长制工作机构,水利、环保、住建等多个部门,河湖所在相关地区,社会公众等多个主体。从法律关系看,涉及不同层级的河长之间、河长与部门之间、河长与区域之间、部门与部门之间、区域与区域之间、河长与社会公众之间等多重复杂的法律关系。推进河长制法律化,可以将这些主体及其法律关系予以规范化,并将河长制相关工作内容予以制度化,为河长制长效运行提供法治保障。

(三)河长制法律化是完善水法律法规体系的重要内容

《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等水法律法规总体上是按照部门管理和区域管理为主、辅之以流域管理的管理格局进行设置的,这样的管理格局虽然体现了中央与地方、部门与部门、流域与区域的复杂关系,但也不可避免地存在顶层组织领导和督政不足、末端治理主体和治理能力欠缺等问题。河长制的实施,虽然没有改变以部门管理和区域管理为主的管理格局,但省、市、县、乡四级诸多党政领导作为河长,再加上实践中大量增设的村级河长,弥补了原先水治理体系中顶层组织领导和督政不足、末端治理主体和治理能力欠缺等问题,对现有水法律法规体系是一种重大突破。推进河长制法律化,可以丰富和完善水法律法规体系,是落实依法治国要求,实现立法和改革决策相衔接的生动体现。

(四)河长制法律化是实现环境保护有效治理的重要法律保障

河长制的成功实施,不仅使其制度溢出效益体现到湖泊的水环境问题治理,而且河长制这种由党政负责人全面对环境负责的制度很有可能成为转型时期解决我国环境问题的重要参照性制度创新。已有学者指出,河长制的成功不仅意味着长期无法解决的九龙治水问题有望解决,还意味着整个环境保护问题有望彻底改变。因为河长制的实质是领导人环境保护责任制的成功,治水的成功模式复制到大气污染、固废污染等其他环境保护领域也会产生明显的效果。要使我国的环境保护上一个新台阶,需要将河长制的成功经验辐射到其他环境保护领域。

Part河长制法律化的关键内容

(一)河长制的法律定位

从功能上来看,河长制是克服过去河湖碎片化治理而对治水实行整体性治理的根本性变革。从法律角度看,对于省、市、县、乡四级而言,河长制弥补了原先水治理体系中顶层组织领导和督政不足问题,使原先以部门和区域行政管理为主的治水模式升级为顶层组织领导和督政+行政管理的治水模式,使部门管理、区域管理之间形成了统筹和合力。对于村级而言,河长制则弥补了原先水治理体系中最后一公里河湖管护主体不清和能力欠缺问题,创新了河湖末端管护的新模式。在推进河长制法律化过程中,应当按照河长制的法律定位,将顶层组织领导和督政+行政管理的治水模式和河湖末端管护模式予以规范化和制度化。

(二)河长的法律性质及职责

法律上或行政法视角上建立河长制的基础是明确河长的职权或职责。河长的法律性质及职责涉及两个主要的方面:一是河长是否是行政主体,二是每一级河长的具体法律性质与职责是什么。

01河长是否是行政主体

美国为解决跨区域水环境问题设立的田纳西河流域管理局(TennesseeValleyAuthority)是一类特殊的行政主体,并深远影响了整个美国行政法,那么河长制是否在法律上创设了一类新型的行政主体——河长呢?水流的跨界性决定了治水行政主体的多元性,那么,统一的治水主体是否意味着产生了一类整合其他职能和主体之上的新型行政主体呢?需要注意的是,河长并不是一个机构,而是个人,这一制度创新与以往通过机构推进改革的方式有明确区别,将责任具体确定到个人,这也是河长制行之有效的重要原因。笔者认为,在法律关系中,尽管个人与法人都可以成为法律主体,但在公法领域,行政主体基本上都是机关法人或公务法人,一般情况下,个人无法成为行政主体,只有极少数法律明确授权的情况下个人可以成为行政主体。如《中华人民共和国海商法》第三十五条规定了船长作为行政主体的法律授权船长负责船舶的管理和驾驶。船长在其职权范围内发布的命令,船员、旅客和其他在船人员都必须执行。船长应当采取必要的措施,保护船舶和在船人员、文件、邮件、货物以及其他财产。在我国台湾地区,被授权的私人个人也是行政主体,包括私法组织的公营企业和公权力受托人,而船长就是公权力受托人。尽管有些学者认为应当建立司法机关对河长的诉讼类型从而对河长履行职责进行监督,认为河长是一种行政职位,应当属于行政主体,但河长履行的是督政职能而非具体的行政管理职能。在现实中还存在一些非党政负责人担任河长的情形,如全国政协委员、浙江省政协副主席陈小平是浙江省飞云江省级河长。因此,笔者认为,在河长制中的河长应当不是行政主体,而是政治管理与约束体系中的督政主体。

02五级河长的法律性质与具体职责

《河长制意见》只明确了省、市、县、乡四级河长,但不少省份如广东省、浙江省在推行河长制过程中,增加了村级河长,从而构建了省、市、县、乡、村五级河长。在推进河长制法律化过程中,有必要将五级河长都纳入规定。这就涉及到河长的法律性质及其职责如何明确的问题。对此,有必要区分不同层级河长作不同处理。

1)省、市、县、乡四级河长的法律性质及职责目前四级河长主要是各级党政领导,既有政府的负责人,也有党委、人大、政协等的负责人,如河南省第一总河长为河南省委书记,江西省由省人大常委会副主任担任抚河河长等,他们在工作职责和分工上可能并不直接分管水利、环保或城乡建设等部门。考虑到现有法律法规除了《中华人民共和国宪法》、各种组织法等之外,几乎没有对党委负责人、人大负责人、政协负责人等的行政管理职责进行规定,因此从法律角度看,河长本身不属于行政主体,不能代替各部门或有关地区直接行使行政审批、行政处罚、行政强制措施等行政管理权限,也不能成为行政诉讼的被告。考虑到河长制属于顶层组织领导和督政+行政管理治水模式的法律定位,四级河长的法律性质应当界定为组织领导者和督政者。所谓组织领导者,是指河长是相应河湖管理和保护工作的组织者和领导者。按照《河长制意见》,河长的组织领导职责主要体现在牵头组织对侵占河道、围垦湖泊、超标排污、非法采砂、破坏航道、电毒炸鱼等突出问题依法进行清理整治,协调解决重大问题对跨行政区域的河湖明晰管理责任,协调上下游、左右岸实行联防联控等。所谓督政者,是指河长是相应河湖管理和保护工作的监督者和考核者。按照《河长制意见》,河长的督政职责主要体现在对相关部门和下一级河长履职情况进行督导,组织对相应河湖下一级河长进行考核,强化激励问责等。

2)村级河长的法律性质及职责村级河长也不是行政主体,而是河湖末端的实际管护者。村级河长的管护职责主要体现在对责任河湖进行日常巡查,督促落实责任河湖日常保洁、护堤等措施,劝阻相关违法行为,对督促处理无效的问题,或者劝阻违法行为无效的,按照规定履行报告职责等。

(三)河长制工作机构的法律性质及职责

从性质上,县级以上河长办公室作为河长制工作机构,属于常设性的工作机构,但不属于行政单位,不具有行政职能。2017728日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四十三次会议审议通过、自2017101日起施行的《浙江省河长制规定》是我国第一部关于河长制的综合性立法,具有重要意义。参考浙江省做法,河长制工作机构的职责应当包括

1)负责实施河长制工作的指导、协调,组织制定实施河长制的具体管理规定

2)按照规定受理河长对责任河湖存在问题或者相关违法行为的报告,督促本级人民政府相关主管部门处理或者查处

3)协调处理跨行政区域水域相关河长的工作

4)具体承担对本级人民政府相关主管部门、下级人民政府以及河长履行职责的监督和考核

5)组织建立河长管理信息系统;

6)为河长履行职责提供必要的专业培训和技术指导

7)县级以上人民政府规定的其他职责。

(四)河长及河长制工作机构与现有行政管理的关系

01与部门管理的关系

一是组织领导与被组织领导的关系,即河长有权力也有责任组织领导相关部门按照一河一策”“一湖一策的要求,做好相应河湖的管理和保护工作相关部门应当按照职责分工,密切配合,协调联动。二是督政与被督政的关系,即河长有权力也有责任对相关部门履职情况进行督导,对目标完成情况进行考核,河长制工作机构具体承担对相关部门的督促、监督和考核等工作。可见,县级以上河长和河长制工作机构的设置,不改变水利、环保、住建等涉水部门的行政管理职责,这些部门仍然按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规履行相关职责。

02与区域管理的关系

一是组织领导与被组织领导的关系,即河长有权力也有责任组织领导相关河湖所涉区域政府,按照“一河一策”“一湖一策”的要求,做好相应河湖的管理和保护工作;相关区域政府应当按照职责分工,密切配合,协调联动。二是督政与被督政的关系,即河长有权力也有责任对相关区域政府履职情况进行督导,对目标完成情况进行考核,河长制工作机构具体承担对相关区域政府的督促、监督和考核等工作。可见,县级以上河长和河长制工作机构的设置,不改变各行政区域对河湖保护与管理的属地管理职责,各行政区域应当按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等法律法规履行对水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等的相关职责。

03与流域管理的关系

《中华人民共和国水法》等法律法规明确规定了实行流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制,并赋予流域管理机构在流域规划编制、流域水资源管理与保护等方面的职责。县级以上河长和河长制工作机构的设置,强化了部门统筹和区域统筹,但由于河长是分级分段设立,因而更需要流域统筹,实现流域内治水合力。值得注意的是,在河长制下,流域管理机构应当弱化对区域内水资源的微观管理,同时强化对流域水资源的宏观管理。为此,应当进一步明确流域管理与区域管理的事权划分,充分发挥流域管理统筹规划、配置、调度、监测、监管等职能,并按照河长制要求,强化区域水行政管理的属地责任。

(五)河长制的运作机制

在推进河长制法律化过程中,应当将河长制的运作机制予以制度化。从江苏省《关于推进太湖流域片率先全面建立河长制的指导意见》、湖北省《关于全面推行河湖长制的实施意见》《浙江省河长制规定》等地方关于河长制的制度实践来看,河长制的运作机制包括以下内容一是明确规定各项工作制度,将河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督查制度等工作制度上升为法律规定。二是明确河长巡河等创新性制度。三是明确村级河长的河湖末端管护制度,对村级河长履行职责提供制度保障。四是明确社会监督制度,除了向社会公布河长名单、设立河长公示牌等,还应当明确规定社会公众向河长的投诉举报及河长接到投诉举报后的核实和处理义务。五是明确考核制度。县级及以上河长组织对相应河湖下一级河长进行考核,考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。六是明确问责制度。县级以上河长对有关部门、所涉区域或下一级河长未按组织领导和督政要求开展河湖保护与管理的,可以进行约谈情节严重的,可以提请有关部门依法给予通报批评或行政处分等。

Part 河长制法律化的路径建议

(一)可选方案

从已有立法经验上看,河长制法律化的路径主要有以下两种。

01在有关单行法中增补河长制内容

此种路径是在水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等有关单行法中,增加或补充河长制的有关内容。这已经有了先例。在中央立法层面,最新修订通过的《中华人民共和国水污染防治法》首次在法律层面增加了河长制的内容。该法第五条规定省、市、县、乡建立河长制,分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。这一条规定是河长制首次出现在法律之中,实现了河长制这一制度和概念在形式上的法律化。在地方立法层面,一些地方性法规也增补了河长制的基本制度,如《贵州省水资源保护条例》第五条规定全省江河(湖泊、水库)水资源管理和保护全面推行各级人民政府行政首长负责的河长制。《广东省西江水系水质保护条例》第四条也有相应的规定。

02专门就河长制进行综合性立法

此种路径是制定专门的河长制综合性立法,对河长制的关键内容进行综合的系统性规定。这也已经有了先例,如浙江省人大常委会于2017728日审议通过了《浙江省河长制规定》。该规定是全国首个专门规范河长制内容的地方性法规,规定了五级河长及河长制工作机构的职责,以及河长巡查、信息报送、社会监督、考核、问责等制度。

(二)方案分析

01有关单行法增补河长制内容存在不足

在有关单行法中增补河长制内容具有法律宣示功能,但也存在明显不足。通过在有关单行法中增补河长制内容,可以在法律法规层面对河长制予以法律认可和宣示,使河长制的推行具备法律效力。同时,这种立法路径利用相关法律法规制定或修改的契机,增补上河长制的个别条款,立法速度快,立法成本低。也要看到,这种立法路径因为不是对河长制进行专门立法,因而难以对河长制的具体内容进行规定,更难以在法律技术上真正实现河长制与现有行政管理的有机结合,进而实现国家水治理体系和治理模式的法律创新。

02综合性立法可更好地实现法律化目标

开展河长制综合性立法可以更好地实现河长制法律化目标。通过河长制综合性立法,可以弥补单行法路径的不足。尤其是通过对河长制的具体内容进行系统规定,可以较好地实现河长制与现有行政管理的有机结合,进而实现国家水治理体系和治理模式的法律创新。也要看到,受立法资源有限尤其是中央立法资源有限的限制,河长制综合性立法可能面临立法周期较长问题,难以迅速满足河长制立法需求。

(三)路径建议

第一,在开展河长制综合性立法暂时有困难的地方,继续在有关单行法中增补河长制内容。目前内蒙古自治区等不少省份正在推动制定水资源管理条例等法规,在这些法规中,有必要增补河长制内容,以进一步发挥河长制入法的法律宣示功能。

第二,自下而上,适时推动开展河长制综合性立法。鉴于河长制综合性立法的重要性,有必要适时推动开展河长制综合性立法。在方式上,可以考虑自下而上,首先由各地参考浙江省经验,推动出台本地区的河长制综合立法;在地方先行探索基础上,积极总结和提升地方立法经验,适时推动中央河长制综合性立法。在形式上,既可以考虑推动由中共中央、国务院出台河长制若干规定,也可以在修改《中华人民共和国水法》时将河长制关键内容予以规范化和制度化。